Năm 2025, Hoa Kỳ sửa tín dụng thuế 45Q theo hướng nâng mức chi trả cho CO₂ được sử dụng hoặc được đưa xuống tầng chứa kèm thu hồi dầu tăng cường lên bằng đúng mức của CO₂ lưu trữ vĩnh viễn trong tầng chứa chuyên dụng. Trước đó, hai hình thức này được trả hai mức khác nhau, chênh 25 USD mỗi tấn. Bài viết xem xét thay đổi này khuyến khích điều gì, lập luận bảo vệ nó ra sao, và nó có ý nghĩa gì khi đặt cạnh danh mục dự án CCS đang vận hành trên thế giới.
Thay đổi cụ thể là gì
Báo cáo Global Status of CCS 2025 trình bày bảng so sánh 45Q trước và sau khi Đạo luật One Big Beautiful Bill được thông qua năm 2025 (xem bảng 1).
| Điểm đến của CO₂ | Đạo luật Giảm lạm phát 2022 | Đạo luật One Big Beautiful Bill 2025 |
|---|---|---|
| Nguồn điểm đưa vào lưu trữ địa chất chuyên dụng | 85 USD/tấn | 85 USD/tấn |
| Thu giữ trực tiếp từ không khí đưa vào lưu trữ địa chất chuyên dụng | 180 USD/tấn | 180 USD/tấn |
| Nguồn điểm đưa vào sử dụng, hoặc lưu trữ kèm thu hồi tăng cường | 60 USD/tấn | 85 USD/tấn |
| Thu giữ trực tiếp từ không khí đưa vào sử dụng, hoặc lưu trữ kèm thu hồi tăng cường | 130 USD/tấn | 180 USD/tấn |
| Quyền chuyển nhượng tín dụng | Áp dụng từ 2023 | Áp dụng từ 2023 |
| Điều chỉnh lạm phát | Từ 2027, năm gốc 2025 | Từ 2027, năm gốc 2025 |
| Hạn chế với Foreign Entity of Concern | Không áp dụng | Có hạn chế mới |
Hai mức không đổi là 85 USD/tấn cho thu giữ tại nguồn điểm đưa vào lưu trữ địa chất chuyên dụng, và 180 USD/tấn cho thu giữ trực tiếp từ không khí (DAC) đưa vào lưu trữ địa chất chuyên dụng. Quyền chuyển nhượng tín dụng được giữ nguyên, mốc điều chỉnh lạm phát vẫn bắt đầu từ năm 2027 với năm gốc là 2025.
Điểm thay đổi nằm ở cột còn lại. CO₂ được sử dụng, được chuyển thành sản phẩm có giá trị, hoặc được đưa xuống tầng chứa tại một dự án thu hồi dầu hoặc thu hồi khí tăng cường đủ điều kiện, nay được hưởng cùng mức tín dụng với CO₂ lưu trữ vĩnh viễn. Với nguồn điểm, mức này tăng từ 60 lên 85 USD/tấn. Với DAC, mức này tăng từ 130 lên 180 USD/tấn. Đạo luật đồng thời bổ sung các hạn chế mới đối với nhóm gọi là Foreign Entity of Concern.
Nói gọn lại, hệ thống khuyến khích của Hoa Kỳ vừa xóa bỏ khoản chênh lệch từng phân biệt giữa hai điểm đến của CO₂.
Vì sao khoảng chênh đó từng tồn tại
Báo cáo không giải thích lý do của khoảng chênh 25 USD trong thiết kế cũ, nên phần này là cách hiểu của tác giả.
Hai hình thức có mục tiêu khác nhau. Lưu trữ trong tầng chứa nước mặn chuyên dụng là hoạt động không tạo ra doanh thu nào ngoài chính khoản tín dụng thuế, và mục tiêu duy nhất của nó là giữ CO₂ lại dưới lòng đất. Thu hồi dầu tăng cường thì khác, vì CO₂ được dùng như một tác nhân kỹ thuật để lấy thêm dầu từ mỏ đã suy giảm, và dự án có nguồn thu từ chính lượng dầu đó.
Khoảng chênh 25 USD vì vậy có thể hiểu là một cách cân bằng. Bên có thêm nguồn thu thì được hỗ trợ ít hơn, bên không có nguồn thu nào khác thì được hỗ trợ nhiều hơn. Khi khoảng chênh biến mất, cân bằng đó cũng biến mất.
Lập luận bảo vệ trong chính báo cáo
Báo cáo không trung lập về vấn đề này, và có nêu lập luận ủng hộ khá rõ ràng. Cần trình bày lập luận đó đầy đủ trước khi bàn tiếp.
Thứ nhất, báo cáo cho rằng lưu trữ địa chất kèm thu hồi tăng cường, vốn đang diễn ra ở Brazil, Canada và Hoa Kỳ, tạo ra một cơ sở kinh doanh vững cho các dự án CCS giai đoạn đầu, đồng thời giúp xây dựng hạ tầng cho việc triển khai rộng hơn về sau (Global CCS Institute, 2025). Đây là lập luận về trình tự, theo đó phải có dự án chạy được về mặt tài chính trước thì mới có đường ống và giếng để dùng cho lưu trữ chuyên dụng sau.
Thứ hai, báo cáo nhấn mạnh rằng các quy trình đo đạc, báo cáo và thẩm định (MRV) chặt chẽ là phần không tách rời của các dự án này, nhằm chứng minh và bảo đảm rằng CO₂ được lưu trữ vĩnh viễn. Nói cách khác, lập luận ở đây là điểm đến không quan trọng bằng việc có kiểm chứng được lượng CO₂ nằm lại dưới lòng đất hay không.
Thứ ba, báo cáo đánh giá rằng mức khuyến khích tăng thêm này có thể tạo ra một dòng doanh thu nữa cho các mô hình kinh doanh và giúp xây dựng hạ tầng vận chuyển CO₂ trong tương lai.
Đối chiếu với danh mục dự án đang vận hành
Để đánh giá tác động thực tế của thay đổi này, có thể xem cơ cấu điểm đến của CO₂ trong 77 dự án CCS đang vận hành trên thế giới. Báo cáo liệt kê từng dự án kèm loại hình lưu trữ ở phần Danh sách dự án, nhưng không tổng hợp thành bảng thống kê, nên phần đếm dưới đây do tác giả tự thực hiện từ danh sách đó (xem hình 1).
Trong 77 dự án đang vận hành, thu hồi dầu tăng cường là loại hình lưu trữ phổ biến nhất với 33 dự án, chiếm khoảng 43%. Lưu trữ trong tầng chứa nước mặn sâu có 17 dự án. Có 21 dự án không ghi loại hình lưu trữ, phần lớn là các dự án thuộc nhóm vận chuyển và lưu trữ CO₂. Ba loại còn lại là chưa xác định với 3 dự án, mỏ dầu khí đã cạn với 2 dự án, và khoáng hóa với 1 dự án.
Riêng Hoa Kỳ có 29 dự án đang vận hành, trong đó 13 dự án dùng thu hồi dầu tăng cường, 6 dự án lưu trữ trong tầng chứa nước mặn sâu, và 10 dự án không ghi loại hình. Trung Quốc cũng có 13 trong 20 dự án đang vận hành dùng thu hồi dầu tăng cường.
Con số này cho thấy quy mô của thay đổi chính sách. Thu hồi dầu tăng cường không phải một nhánh phụ của ngành CCS, mà là hình thức phổ biến nhất trong số các dự án đang chạy. Việc nâng mức tín dụng cho hình thức này lên ngang với lưu trữ chuyên dụng không chỉ mở ra một lựa chọn mới, mà còn nâng mức hỗ trợ cho nhóm dự án vốn đã đông nhất.
Thị trường xuất khẩu có thể đặt câu hỏi mà chính sách trong nước không đặt
Bên cạnh tín dụng thuế, báo cáo nêu thêm 2 nguồn giá trị khác đang hình thành cho dự án CCS tại châu Mỹ.
Nguồn thứ nhất là thị trường carbon tự nguyện cùng khoản chênh giá xanh mà người mua sẵn sàng trả cho sản phẩm phát thải thấp. Báo cáo xem đây là cách bù đắp một phần chi phí đầu tư và chi phí vận hành.
Nguồn thứ hai đến từ phía thương mại, cụ thể là Cơ chế điều chỉnh carbon tại biên giới của Liên minh châu Âu (CBAM). Theo cơ chế này, doanh nghiệp ngoài Liên minh châu Âu muốn bán hàng vào thị trường này phải cung cấp dữ liệu về lượng phát thải hàm chứa trong sản phẩm. Báo cáo lấy ví dụ amoniac sản xuất không kèm thu giữ carbon sẽ chịu chi phí nhập khẩu cao hơn do cường độ carbon cao hơn. Khí thiên nhiên hóa lỏng hiện chưa nằm trong phạm vi CBAM, nhưng tác động gián tiếp có thể xuất hiện nếu khí này là nguyên liệu đầu vào để sản xuất amoniac. Đến năm 2030, phạm vi CBAM dự kiến mở rộng, và các nhóm có khả năng được đưa vào gồm hóa chất, polyme và nhựa, cùng các dự án lọc dầu (Global CCS Institute, 2025).
Theo quan sát của tác giả, đây là chỗ có thể xuất hiện một độ vênh đáng chú ý. Chính sách trong nước của Hoa Kỳ vừa quyết định không phân biệt giữa hai điểm đến của CO₂, nhưng một cơ chế thương mại ở thị trường nhập khẩu lại vận hành trên nguyên tắc tính toán cường độ carbon của sản phẩm. Nếu một nhà máy amoniac tại Hoa Kỳ nhận tín dụng 45Q ở mức cao nhất nhờ bán CO₂ cho một dự án thu hồi dầu tăng cường, thì câu hỏi lượng CO₂ đó có được tính là đã giảm phát thải hay không vẫn còn nguyên khi sản phẩm đi vào châu Âu.
Báo cáo không bàn tới độ vênh này, và cũng không nêu CBAM có phân biệt giữa lưu trữ chuyên dụng và thu hồi dầu tăng cường hay không, nên đây là câu hỏi tác giả đặt ra chứ không phải kết luận rút từ báo cáo.
Nghịch lý chính sách của nước Mỹ trong năm 2025
Thay đổi 45Q diễn ra trong một bối cảnh chính sách rất khó đọc, và báo cáo ghi nhận đầy đủ cả hai chiều.
Ở chiều rút lui, chính quyền Hoa Kỳ công bố kế hoạch rút khỏi Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu theo một sắc lệnh hành pháp, và đang đảo ngược nhiều chính sách khí hậu của nhiệm kỳ trước. Cuối mùa xuân 2025, Bộ Năng lượng Hoa Kỳ thông báo chấm dứt 24 dự án, trong đó có các dự án CCS và các sáng kiến khử carbon, với tổng giá trị 3,7 tỷ USD. Cơ quan Bảo vệ Môi trường đề xuất bãi bỏ toàn bộ tiêu chuẩn phát thải khí nhà kính đối với nhà máy điện dùng nhiên liệu hóa thạch (Global CCS Institute, 2025).
Ở chiều ngược lại, Quốc hội Hoa Kỳ tiếp tục ủng hộ 45Q và vừa nâng mức tín dụng như đã nêu ở trên. Ở cấp bang, năm 2025 có 12 bang thông qua 24 đạo luật về quản lý carbon, trong đó bang Louisiana đi đầu. Bốn bang gồm Louisiana, North Dakota, West Virginia và Wyoming đã được trao thẩm quyền cấp phép bơm CO₂ xuống tầng chứa, hai bang Arizona và Texas đang chờ phê duyệt. Ở phía bắc, Chính phủ Canada gia hạn tín dụng thuế CCUS đến năm 2035.
Theo quan sát của tác giả, hai chiều này không mâu thuẫn nếu nhìn theo động cơ. Các biện pháp bị cắt bỏ là những biện pháp mang tính ràng buộc và mang màu sắc khí hậu, gồm cam kết quốc tế, tiêu chuẩn phát thải và tài trợ trực tiếp cho dự án trình diễn. Biện pháp được giữ và mở rộng là biện pháp mang tính kinh tế và có lợi cho ngành dầu khí trong nước. Nhìn theo cách đó, việc nâng mức tín dụng cho thu hồi dầu tăng cường là kết quả nhất quán chứ không phải ngoại lệ.
Hệ quả là ngành CCS tại Hoa Kỳ đang chuyển từ chỗ được nhiều trụ đỡ sang chỗ chỉ còn một trụ đỡ chính là 45Q. Một hệ thống khuyến khích dựa vào một công cụ duy nhất sẽ nhạy cảm hơn với thay đổi chính trị, và điều này đáng lưu ý với mọi bên đang xây dựng kế hoạch dài hạn dựa trên khoản tín dụng đó.
Lời kết
Có thể tóm lại ở 3 điểm.
Thứ nhất, thay đổi 45Q năm 2025 xóa bỏ khoảng chênh 25 USD từng phân biệt giữa lưu trữ vĩnh viễn và thu hồi dầu tăng cường, ở cả nguồn điểm lẫn thu giữ trực tiếp từ không khí.
Thứ hai, đây không phải thay đổi nhỏ, vì thu hồi dầu tăng cường đang là loại hình lưu trữ phổ biến nhất trong số các dự án CCS đang vận hành, với 33 trong 77 dự án theo cách đếm của tác giả từ danh sách của báo cáo.
Thứ ba, lập luận bảo vệ của báo cáo dựa trên hai điểm là cơ sở kinh doanh cho giai đoạn đầu và hệ thống MRV chặt chẽ. Điểm thứ hai mới là điểm quyết định, vì nếu MRV đủ mạnh để chứng minh CO₂ nằm lại dưới lòng đất thì tranh luận về điểm đến sẽ nhẹ đi rất nhiều. Báo cáo khẳng định MRV là phần không tách rời của các dự án này, nhưng không đưa ra số liệu kiểm chứng cho khẳng định đó.
Bài học rút ra nằm ở thiết kế công cụ khuyến khích. Một cơ chế hỗ trợ theo đơn giá trên mỗi tấn CO₂ sẽ định hình hành vi của nhà đầu tư theo đúng cách nó phân biệt, hoặc không phân biệt, giữa các điểm đến của CO₂. Nếu mức hỗ trợ như nhau, nhà đầu tư sẽ chọn phương án có thêm nguồn thu, và đó là điều hợp lý về mặt kinh doanh. Vì vậy, câu hỏi cần trả lời trước khi thiết kế bất kỳ cơ chế nào là mục tiêu chính sách đặt ra là gì, giảm phát thải hay khởi động ngành, vì hai mục tiêu đó dẫn tới hai thiết kế khác nhau.
Tài liệu tham khảo
Global CCS Institute (2025). Global Status of CCS 2025: Staying the Course. Melbourne, Australia.
