Trong bối cảnh nhu cầu khoáng sản quan trọng tăng mạnh, các quốc gia trên thế giới đang tích cực triển khai các chiến lược và chính sách khác nhau dựa trên vị thế của mình trong chuỗi cung ứng. Các nước sản xuất tập trung vào tối đa hóa giá trị gia tăng nội địa thông qua hạn chế xuất khẩu nguyên liệu thô và phát triển công nghiệp chế biến trong nước. Ngược lại, các nước tiêu thụ ưu tiên đảm bảo an ninh cung ứng thông qua đa dạng hóa nguồn cung, hỗ trợ tài chính cho các dự án nước ngoài và thúc đẩy các tiêu chuẩn bền vững. Sự khác biệt trong mục tiêu chính sách này tạo ra cả căng thẳng lẫn cơ hội hợp tác quốc tế, đòi hỏi cách tiếp cận cân bằng để đảm bảo lợi ích cho tất cả các bên liên quan.
1. Giới thiệu
Thị trường khoáng sản quan trọng đang trải qua giai đoạn chuyển đổi sâu sắc khi các quốc gia nhận thức rõ hơn về vai trò chiến lược của những nguyên liệu này trong quá trình chuyển đổi năng lượng toàn cầu. Sự quan tâm gia tăng này dẫn đến làn sóng cải cách và ban hành các chính sách mới trên khắp thế giới. Tuy nhiên, mục tiêu và chiến lược của các quốc gia thường khác nhau rõ rệt, phản ánh vị trí của họ trong chuỗi cung ứng – là nước sản xuất hay tiêu thụ khoáng sản.
2. Chiến lược của các nước sản xuất
2.1. Phát triển chiến lược quốc gia
Nhiều quốc gia sản xuất đang xây dựng các chiến lược khoáng sản quốc gia toàn diện. Trung tâm Phát triển Khoáng sản Châu Phi (ADMC) đang xây dựng Chiến lược Khoáng sản Xanh Châu Phi nhằm hướng dẫn các quốc gia châu Phi khai thác nguồn tài nguyên (IEA, 2024a). Đây là nỗ lực phối hợp cấp khu vực để tối đa hóa lợi ích từ tài nguyên khoáng sản cho sự phát triển bền vững.
Ở cấp quốc gia, Zambia đang trong quá trình phát triển chiến lược khoáng sản quan trọng, dự kiến công bố vào năm 2024 (IEA, 2024a). Điều này phản ánh xu hướng ngày càng nhiều nước sản xuất nhận thức được tầm quan trọng chiến lược của tài nguyên khoáng sản và cần có kế hoạch dài hạn để khai thác hiệu quả.
2.2. Thành lập quỹ đầu tư chiến lược
Để hỗ trợ phát triển ngành khai thác và chế biến khoáng sản, nhiều quốc gia đã thành lập các quỹ đầu tư chiến lược. Tháng 2/2024, Brazil công bố quỹ 200 triệu USD để hỗ trợ thăm dò và cải thiện thực hành ESG (IEA, 2024a). Đây là mô hình kết hợp giữa phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường, cho thấy các nước sản xuất đang nhận thức rõ hơn về tầm quan trọng của phát triển bền vững.
Tháng 10/2023, Australia mở rộng Cơ sở Khoáng sản Quan trọng với khoản đầu tư 1,3 tỷ USD, tài trợ cho các dự án khai thác và chế biến (IEA, 2024a). Trong khi đó, Canada có Quỹ Đổi mới Chiến lược 1,5 tỷ CAD, thuộc Chiến lược Khoáng sản Quan trọng 2,8 tỷ CAD, nhằm ưu tiên các dự án sản xuất, chế biến và tái chế khoáng sản quan trọng sáng tạo (IEA, 2024a).
2.3. Hạn chế xuất khẩu và phát triển công nghiệp nội địa
Một chiến lược quan trọng của nhiều nước sản xuất là hạn chế xuất khẩu nguyên liệu thô để thúc đẩy chế biến trong nước, tạo ra giá trị gia tăng cao hơn từ tài nguyên khoáng sản. Indonesia là ví dụ điển hình cho chiến lược này. Indonesia đã cấm xuất khẩu quặng niken thô chủ yếu ảnh hưởng đến xuất khẩu chưa qua chế biến sang Trung Quốc, Australia và châu Âu (Asia House, 2024). Kết quả của chính sách này rất đáng chú ý: sản lượng niken khai thác của Indonesia đã tăng hơn gấp đôi kể từ năm 2020 và dự kiến đạt 1.994 nghìn tấn vào cuối năm 2024, vượt qua nhà sản xuất lớn thứ hai (Philippines) gấp sáu lần (Asia House, 2024).
Bộ trưởng Đầu tư Indonesia Bahlil Lahadalia đã khẳng định tại một cuộc họp báo lớn ở Jakarta ngày 18/3/2024 rằng Indonesia sẽ tiếp tục nhấn mạnh đầu tư vào sản xuất công nghiệp dựa trên sản phẩm khai thác trong nước (Asia House, 2024). Ông cũng ám chỉ đến áp lực quốc tế yêu cầu Indonesia dỡ bỏ lệnh cấm xuất khẩu khoáng sản chưa tinh luyện, nhưng khẳng định cam kết của Indonesia với các chính sách nhằm chuyển dịch sản xuất công nghiệp khoáng sản về trong nước.
Tương tự, Namibia và Zimbabwe cũng đã cấm xuất khẩu quặng lithium vào năm 2023 (IEA, 2024a). Các chính sách này phản ánh xu hướng chung của các nước sản xuất muốn nắm bắt nhiều giá trị hơn từ tài nguyên khoáng sản thông qua chế biến và tinh luyện nội địa.
2.4. Cải cách khung pháp lý
Các quốc gia Mỹ Latinh cũng đang triển khai các chính sách mới để phát triển ngành công nghiệp khai thác trong nước một cách có trách nhiệm. Mexico đã thông qua các sửa đổi pháp luật vào năm 2023 để cải thiện quy trình cấp phép khai thác và tăng cường bảo vệ môi trường và xã hội (IEA, 2024a). Đây là ví dụ về cách các nước sản xuất đang cố gắng cân bằng giữa phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường.
Chile đã cập nhật Luật Tiền bản quyền Khai thác, thiết lập tiền bản quyền cho việc khai thác đồng và lithium nhằm phân phối lợi ích kinh tế trên toàn quốc (IEA, 2024a). Chính sách này đảm bảo rằng lợi ích từ tài nguyên thiên nhiên được chia sẻ rộng rãi hơn trong xã hội.
3. Chiến lược của các nước tiêu thụ
3.1. Đảm bảo an ninh cung ứng
Các nước tiêu thụ tập trung vào việc đảm bảo nguồn cung ổn định cho nhu cầu công nghiệp trong nước, đặc biệt là cho các ngành công nghệ cao và năng lượng sạch. Nhật Bản đã công bố chính sách đảm bảo nguồn cung ổn định các khoáng sản quan trọng vào năm 2023, nhằm đảm bảo nguồn cung cho mục tiêu sản xuất pin và cung cấp trợ cấp cho thăm dò, nghiên cứu khả thi và phát triển mỏ (IEA, 2024a).
Hàn Quốc đã công bố danh sách 33 khoáng sản quan trọng và 10 khoáng sản chiến lược quan trọng, trong đó các khoáng sản chiến lược sẽ được ưu tiên để ổn định chuỗi cung ứng cho các ngành công nghiệp công nghệ cao như chất bán dẫn và pin thứ cấp (IEA, 2024a). Việc phân loại này giúp Hàn Quốc tập trung nguồn lực vào những khoáng sản quan trọng nhất cho nền kinh tế.
3.2. Hỗ trợ tài chính cho dự án nước ngoài
Một chiến lược quan trọng của các nước tiêu thụ là đầu tư vào các dự án khai thác ở nước ngoài để đảm bảo nguồn cung dài hạn. Một số quốc gia cũng cung cấp hỗ trợ tài chính cho các dự án ở nước ngoài thông qua đầu tư vốn cổ phần trực tiếp hoặc quỹ đầu tư quốc gia, như tại Nhật Bản, Ả Rập Saudi và Trung Quốc (IEA, 2024a).
Ví dụ cụ thể, Vương quốc Anh cũng cam kết 1 triệu USD để xác định các dự án khả thi trong lĩnh vực chế biến và gia tăng giá trị trung gian tại 14 quốc gia châu Phi (IEA, 2024a). Mặc dù số tiền không lớn, đây là bước khởi đầu quan trọng để xây dựng quan hệ đối tác dài hạn.
Tại Liên minh Châu Âu, Pháp đã thành lập quỹ vốn cổ phần khoáng sản và kim loại quan trọng do InfraVia quản lý với hỗ trợ lên tới 500 triệu USD từ chính phủ (IEA, 2024a). Quỹ này sẽ đầu tư vào các dự án khai thác và chế biến khoáng sản ở cả trong và ngoài châu Âu.
3.3. Thúc đẩy tiêu chuẩn bền vững
Các nước tiêu thụ ngày càng tích hợp các yêu cầu về bền vững vào chính sách khoáng sản, phản ánh áp lực từ người tiêu dùng và cam kết với các mục tiêu khí hậu. Tại Liên minh Châu Âu, Chỉ thị Báo cáo Bền vững Doanh nghiệp (CSRD) và Chỉ thị Thẩm định Bền vững Doanh nghiệp (CSDDD) tăng cường trách nhiệm giải trình của doanh nghiệp về hiệu suất ESG (IEA, 2024a).
Đạo luật Nguyên liệu Thô Quan trọng của Liên minh Châu Âu yêu cầu các quốc gia thành viên xác định, áp dụng và thực hiện các biện pháp để cải thiện việc thu gom và tái chế chất thải giàu khoáng sản quan trọng (IEA, 2024a). Đạo luật cũng yêu cầu điều tra tiềm năng thu hồi khoáng sản quan trọng từ chất thải khai thác ở các địa điểm khai thác đang hoạt động và lịch sử, thể hiện cách tiếp cận toàn diện với kinh tế tuần hoàn.
3.4. Đầu tư vào tái chế
Nhận thức được tầm quan trọng của kinh tế tuần hoàn trong giảm phụ thuộc vào khai thác nguyên sinh, các nước tiêu thụ đang đầu tư mạnh vào tái chế. Hoa Kỳ đã phân bổ 192 triệu USD để tăng tỷ lệ tái chế và nghiên cứu và phát triển công nghệ tái chế pin từ các sản phẩm tiêu dùng (IEA, 2024a). Đầu tư này không chỉ giúp giảm phụ thuộc vào nhập khẩu mà còn tạo ra các cơ hội kinh tế mới trong nước.
4. Căng thẳng địa chính trị và kiểm soát xuất khẩu
Sự cạnh tranh gia tăng giữa các cường quốc đã dẫn đến các biện pháp kiểm soát xuất khẩu ngày càng nghiêm ngặt, tạo ra những rào cản mới trong thương mại khoáng sản quan trọng. Năm 2023, Trung Quốc đã áp đặt kiểm soát xuất khẩu đối với gallium, germanium và graphite (Asia House, 2024). Các khoáng sản này đóng vai trò quan trọng trong sản xuất chất bán dẫn và công nghệ cao.
Mức độ thống trị của Trung Quốc trong các khoáng sản này rất đáng chú ý: Trung Quốc chiếm 98% sản lượng gallium thô toàn cầu, 92% germanium và 66% graphite (CSIS, 2024). Sự phụ thuộc cao này khiến các biện pháp kiểm soát xuất khẩu của Trung Quốc có tác động lớn đến chuỗi cung ứng toàn cầu.
Các biện pháp này được xem là một phần của cuộc cạnh tranh địa chính trị rộng lớn hơn. Mặc dù “an ninh quốc gia” thường được đưa ra làm lý do, nhưng các hành động này có thể là phản ứng với chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ và các hạn chế xuất khẩu cụ thể trong các lĩnh vực khác (Asia House, 2024). Điều này cho thấy khoáng sản quan trọng đã trở thành công cụ trong cạnh tranh chiến lược giữa các cường quốc.
5. Hợp tác quốc tế
Mặc dù có những căng thẳng địa chính trị, vẫn có nhiều nỗ lực hợp tác quốc tế nhằm đảm bảo chuỗi cung ứng khoáng sản ổn định và bền vững. Quan hệ Đối tác An ninh Khoáng sản (MSP) chào đón Estonia là thành viên mới nhất, nâng số thành viên lên 14 quốc gia cộng với Liên minh Châu Âu (IEA, 2024a). Sáng kiến này tập trung vào hỗ trợ phát triển các dự án chiến lược và tăng cường an ninh cung ứng thông qua hợp tác đa phương.
Tháng 9/2023, IEA đã tổ chức Hội nghị Thượng đỉnh Khoáng sản Quan trọng và Năng lượng Sạch. Sự kiện quốc tế đầu tiên này quy tụ đại diện chính phủ từ gần 50 quốc gia – bao gồm các nhà sản xuất và tiêu thụ khoáng sản quan trọng lớn và mới nổi – cùng với các lãnh đạo từ ngành công nghiệp, đầu tư và xã hội dân sự (IEA, 2024). Hội nghị này đánh dấu sự gia tăng nhận thức về tầm quan trọng của hợp tác quốc tế trong lĩnh vực khoáng sản quan trọng.
Các quan hệ đối tác song phương cũng đang gia tăng nhanh chóng. Ví dụ gần đây bao gồm Tuyên bố Ý định giữa Australia và Vương quốc Anh, quan hệ đối tác giữa Vương quốc Anh và Nam Phi về khoáng sản cho công nghệ năng lượng sạch trong tương lai, Quan hệ Đối tác Chiến lược giữa Liên minh Châu Âu và Chile (IEA, 2024a). Các thỏa thuận này thường bao gồm cam kết về đầu tư, chuyển giao công nghệ và tiêu chuẩn bền vững.
6. Thách thức và cơ hội
6.1. Sự khác biệt về mục tiêu
Thách thức chính trong hợp tác quốc tế về khoáng sản quan trọng là sự khác biệt cơ bản về mục tiêu giữa các nước sản xuất và tiêu thụ. Các quốc gia như Indonesia, Chile và Cộng hòa Dân chủ Congo có trữ lượng lớn các khoáng sản cần thiết cho công nghệ như xe điện và tấm pin mặt trời. Các quốc gia này đương nhiên muốn tối đa hóa lợi ích từ những tài nguyên này (WEF, 2024).
Chiến lược của các nước sản xuất phản ánh mong muốn này một cách rõ ràng. Indonesia – nhà sản xuất niken lớn nhất thế giới – đã cấm xuất khẩu niken thô vào năm 2019 bằng cách yêu cầu phải chế biến trong nước. Chile có kế hoạch quốc hữu hóa ngành công nghiệp lithium. Và DRC – nhà sản xuất cobalt hàng đầu toàn cầu – đã chỉ định nguyên tố này và các khoáng sản khác là tài nguyên chiến lược để thu phí bản quyền cao hơn (WEF, 2024).
6.2. Phát triển bền vững
Một thách thức khác là đảm bảo rằng việc khai thác khoáng sản đóng góp vào phát triển bền vững dài hạn của các nước sản xuất, thay vì chỉ là khai thác tài nguyên ngắn hạn. Thị trường khoáng sản đặc trưng bởi chu kỳ bùng nổ và suy thoái. Giữa năm 2022 và 2023, ví dụ, giá cobalt đã giảm từ 40 USD/pound xuống 17 USD, khiến Glencore, nhà sản xuất cobalt hàng đầu ở DRC, phải giảm sản xuất (WEF, 2024).
Hơn nữa, các dự án khai thác, vì cần nhiều vốn và yêu cầu thiết bị nhập khẩu chuyên dụng, có xu hướng hoạt động như “vùng đóng”; điều này hạn chế bất kỳ tác động lan tỏa kinh tế tích cực nào cho các cộng đồng lân cận (WEF, 2024). Đây là thách thức mà cả nước sản xuất và tiêu thụ cần phối hợp giải quyết.
6.3. Cơ hội hợp tác
Mặc dù có những thách thức đáng kể, vẫn có cơ hội lớn cho hợp tác cùng có lợi. Châu Phi là một ví dụ điển hình về tiềm năng chưa được khai thác. Với khu vực châu Phi cận Sahara ước tính nắm giữ khoảng 30% lượng trữ lượng khoáng sản quan trọng đã được chứng minh, quá trình chuyển đổi này – nếu được quản lý đúng cách – có tiềm năng biến đổi khu vực (IMF, 2024).
Tiềm năng kinh tế là rất lớn. Doanh thu toàn cầu từ khai thác chỉ bốn khoáng sản chính – đồng, niken, cobalt và lithium – ước tính đạt tổng cộng 16 nghìn tỷ USD trong 25 năm tới, tính theo giá trị đô la năm 2023. Châu Phi cận Sahara có thể thu được hơn 10% doanh thu tích lũy này, có thể tương ứng với mức tăng GDP của khu vực 12% hoặc hơn vào năm 2050 (IMF, 2024).
Quan trọng hơn, khu vực có thể tạo ra lợi nhuận thậm chí còn lớn hơn bằng cách không chỉ xuất khẩu nguyên liệu thô mà còn chế biến chúng. Bauxite thô, chẳng hạn, chỉ có giá khiêm tốn 65 USD/tấn, nhưng khi được chế biến thành nhôm, nó có giá lên tới 2.335 USD/tấn, theo giá cuối năm 2023 (IMF, 2024). Điều này cho thấy tiềm năng của hợp tác trong phát triển công nghiệp chế biến.
7. Kết luận
Chính sách khoáng sản toàn cầu đang trải qua giai đoạn chuyển đổi phức tạp với sự khác biệt rõ rệt trong mục tiêu và chiến lược giữa các nước sản xuất và tiêu thụ. Trong khi các nước sản xuất tìm cách tối đa hóa giá trị gia tăng nội địa thông qua hạn chế xuất khẩu và phát triển công nghiệp chế biến, các nước tiêu thụ tập trung vào đảm bảo an ninh cung ứng và thúc đẩy các tiêu chuẩn bền vững.
Sự khác biệt này tạo ra cả thách thức và cơ hội. Một mặt, căng thẳng địa chính trị và các biện pháp kiểm soát xuất khẩu có thể làm gián đoạn chuỗi cung ứng toàn cầu. Mặt khác, nhu cầu tăng cao tạo cơ hội cho các nước sản xuất phát triển kinh tế và nâng cấp công nghiệp. Thành công trong việc cân bằng các lợi ích khác nhau này sẽ đòi hỏi sự hợp tác quốc tế chặt chẽ, với các cơ chế chia sẻ lợi ích công bằng và cam kết với phát triển bền vững.
Cuối cùng, việc xây dựng chuỗi cung ứng khoáng sản quan trọng bền vững và có trách nhiệm không chỉ là vấn đề kinh tế hay công nghệ, mà còn là thách thức về quản trị toàn cầu. Chỉ thông qua đối thoại và hợp tác liên tục, cộng đồng quốc tế mới có thể đảm bảo rằng tài nguyên khoáng sản phục vụ cho quá trình chuyển đổi năng lượng toàn cầu một cách công bằng và bền vững.
Tài liệu tham khảo
Asia House. (2024). Critical Minerals in Global Trade. https://www.asiahouse.org/research-analysis/critical-minerals-in-global-trade
CSIS. (2024). China Imposes Its Most Stringent Critical Minerals Export Restrictions Yet Amidst Escalating U.S.-China Tech War. Center for Strategic and International Studies. https://www.csis.org/analysis/china-imposes-its-most-stringent-critical-minerals-export-restrictions-yet-amidst
IEA. (2024a). Global Critical Minerals Outlook 2024. International Energy Agency. https://www.iea.org/reports/global-critical-minerals-outlook-2024
IEA. (2024). IEA Summit on Critical Minerals and Clean Energy: Key takeaways. International Energy Agency. https://www.iea.org/news/iea-summit-on-critical-minerals-and-clean-energy-key-takeaways
IMF. (2024). Harnessing Sub-Saharan Africa’s Critical Mineral Wealth. International Monetary Fund. https://www.imf.org/en/News/Articles/2024/04/29/cf-harnessing-sub-saharan-africas-critical-mineral-wealth
WEF. (2024). Critical minerals can pave the road to more robust international development. World Economic Forum. https://www.weforum.org/stories/2024/01/critical-minerals-international-development/
